自汉高祖以来，长期的战争对社会的生产力造成了很大的破坏，经过几十年的休生养息，到汉武帝时经济得到了一定的复苏，但是几次出征匈奴几乎掏空了国库的一大半，因此皇帝不得已要向富商巨贾们借钱。当时汉朝的几个大富翁大多都经营有盐和铁的业务，文景帝时期吴王刘濞的经济收入来源之一就是煮盐。战国以后铁器成为农具的主流，具有广大的市场，因此，铁器的贩卖也具有高额利润。然而这些大富翁并没有强烈的奉献精神，既不肯为国家贡献自己的财力，也不帮国家分忧解难。在这种情况下，国民政策不可避免地要发生一些改变。在这里，不得不提到一个人物——桑弘羊。

　　桑弘羊，洛阳人，出身商人家庭，他的幼年是在春秋时期的政治中心洛阳度过，洛阳作为一个传统的商业城市在当时已经有五万多户人居住，约三十万人口。政治和经济的发展，带来了文化的繁荣。桑弘羊生活在这样的环境里，接触到的是各种各样不同的人，对社会各个阶层人的生活也比较了解。

　　桑弘羊是汉朝的经济奇才，自十三岁入宫，到燕王之变被杀，共从政六十余年，其中五十多年都在武帝时期。可以说，桑弘羊的主要作为都与汉武帝的政治、经济和军事决策有着密不可分的联系。在桑弘羊总管国家财政期间，为了彻底解决财政困难问题，桑弘羊制定或修订、实施了诸如机构改革、盐铁官营等一系列新的财经政策，大幅度增加了政府的经济收入，为武帝继续推行文治武功事业奠定了雄厚的物质基础。

　　公元前141年，汉武帝刘彻继承帝位，不久便在茂陵为自己修建陵墓，并准备把各地的豪富迁到茂陵邑（今陕西兴平东南）去，桑弘羊一家也在被迁之列。他随驾离开洛阳，经长安前往茂陵，到长安时因精于心计被选入宫，成为武帝的侍中（亲随）。侍中是个小官，管理皇帝的日常生活事务，但由于可以经常陪在皇帝身边办事，很多豪门富室都羡慕这个官职，都想为自己的子弟谋得这一职位。

　　此时正是汉武帝出征匈奴时期，充足的战争经费是战胜匈奴的一个重要保障。连年战争增加了财政支出，除了要准备充分的粮草、武器、战马供应外，还要对作战胜利后的官兵进行赏赐，对归降者进行生活安排。加上其他方面的巨额财政支出，武帝初年的财政蓄积消耗得很快。公元前129年，大农令（财政经济大臣）郑当时迫于财政压力决定对商人的车船征税。

　　公元前127年，建立朔方郡，参加筑城的人有十几万，费用达数千亿钱。除此之外，对打了胜仗的官兵赏赐的黄金总共二十余万斤（黄金一斤值一万钱）。这几次折腾下来，郑当时一看年度财务报告，顿时内心就有些崩溃，立马向汉武帝报告：国库的钱不够用了。他建议采取用钱买官及赎罪的办法增加财政收入。武帝同意了这个建议，于是各位大臣开了个会，设定了花钱买官的等级和钱数：“武功爵”十一级，最低一级值钱十七万，其他各级依次提高，最高可以买到第八级，九级以上专用于奖励军功。

　　加征车船税和设“武功爵”虽然改善了朝廷的财政状况，但是“治标不治本”，根本问题并没有真正得到解决。这时桑弘羊站出来，提出了打击大富豪势力的建议。

　　公元前119年，武帝立即任命桑弘羊担任大农丞，“尽管天下盐铁酒粮之事”，实行垄断经营盐、铁、酒买卖，国家经营公田。盐、铁、酒的经营权收归国有后，财政收入增长很快，“一岁之中，太仓、甘泉仓满。边余谷诸物均榆帛五百万匹。”虽然那会儿不考核地方官员的业绩，但是从打仗不缺钱粮，骑兵不缺马匹的情况来看，中央的财政收入还是得到了一定的改善。但是，这个建议有一个缺点，因为盐和铁自古以来都是生活必需品，这下一垄断价格就猛涨，有的地方的人因为吃不起盐，身上出现浮肿；同样因为垄断，铁器的制造质量严重下降，农具不堪一用。还有更严重的问题，行业垄断出现官商勾结，贪污腐败严重。

　　到武帝晚年，经过汉王朝的连年出击，匈奴基本上被打老实了，很少侵犯边疆。另外，由于长期垄断盐、铁、酒的经营，导致农民意见很大，身体健康出现状况就算了，连农具都出现问题，形成恶性循环。“不在沉默中爆发，就在沉默中灭亡”，很多地方开始出现暴乱，人民群众的不满越来越严重。于是，政策又发生了改变。

　　公元前89年，武帝下令，禁绝苛暴，不得擅兴赋役，应致力农耕。这在一定程度上恢复了汉初的“与民休息”政策，但由于触动了贪污腐败分子的利益，朝廷内部意见并不和谐。

　　昭帝即位后，托孤大臣霍光为了保证“与民休息”政策的实行，于公元前81年二月下诏，命丞相田千秋、御史大夫桑弘羊等人下基层访问民间疾苦，贤良文学之士的意见和桑弘羊意见相反，他们就当时汉王朝的一系列政策和国情进行了辩论。这就是有名的盐铁之议。

　　在这场辩论会上，辩论双方发生了激烈争吵。贤良文学派的意见是，盐、铁、酒专卖属于与民争利，搞得人民群众都吃不起盐了。桑弘羊则认为，盐、铁、酒禁是“国家大业”，怎么能轻易取消？“制四夷，安边足用之本”，意思是保证国家的和谐稳定需要大量的资金；“丰年贮积以乏绝，凶年岁俭则行币物，赈困乏而备水旱”，收成好的年份可以囤积财务为意外做准备，时不时发个旱灾水灾也需要国家颁发救灾物资的。这么多事情，国库没有资金怎么办？桑弘羊在辩论会上引经据典，站在国家利益的角度，义正词严，贤良文学之士们哑口无言。

　　辩论的结果是只废除了酒类专营，其他各项政策仍维持不变。虽然并没有如贤良文学派所预料的那样完全恢复“文帝时政”，但是，盐铁之议之后，贤良文学派活跃于一时，“与民休息”政策得到充分的肯定，对于恢复和发展昭帝乃至宣帝时期的经济，都产生了积极的影响。

　　盐铁会议是汉朝政府讨论国策的第一次会议，会议留下了记录。宣帝时的桓宽利用这些记录材料，写成了几万言的《盐铁论》一书。从此之后，“盐铁专营”成为历朝历代沿用的政策，直到清朝。